El laberinto, sobre el cual se construye la fiscalización de la Contraloría – Alejandra Vivanco Carrión

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En el transcurso del Estado de Excepción que el señor Presidente Constitucional de la República declaró mediante Decreto Ejecutivo Nro. 1017 de 16 de marzo de 2020, la Contraloría General del Estado, expide directrices, acuerdos, reglamentos y reformas; las cuales merecen la atención de todos quienes se sujetan al control del ente fiscalizador.

  • Acuerdo Nro. 007-CG-2020; en el cual se dispone, Suspender todos los plazos y términos que se encuentren discurriendo desde el martes 17 de marzo de 2020, dentro de todos los procedimientos administrativos de este organismo técnico de control relacionados con la ejecución de la auditoría gubernamental y exámenes especiales, aprobación de informes de auditoría gubernamental, predeterminación y determinación de responsabilidades, recaudación y coactivas, así como en aquellos referidos a la entrega de documentación, respuestas a los pedidos de los equipos auditores…”.
  • Posteriormente, la Contraloría en su página web institucional pone en conocimiento las directrices y acciones institucionales, en las cuales se dispone a sus funcionarios “priorizar actividades”.
  • Mediante Acuerdo 004 –CG-2020, suscrito el 11 de febrero de 2020, el cual se pública en el Registro Oficial 165 de 19 de marzo de 2020 y por así disponerlo su texto, entra en vigencia desde la fecha de su publicación; se emite el “Reglamento para la Reposición de Documentos correspondientes a expedientes administrativos de predeterminaciones y resoluciones de sanciones administrativas y/o civiles por parte de la Contraloría General del Estado, afectados por el incendio del edificio matriz de este organismo de control en el mes de octubre de 2019” ; el cual de forma imperiosa dispone “…se dispone la reposición de los expedientes relacionados con los procedimientos de predeterminación, determinación, reconsideración de órdenes de reintegro y revisión de responsabilidades derivadas de las mencionadas auditorías y/o exámenes especiales…”; en el artículo 2 se agrega “…con anterioridad al día 07 de octubre de 2019 deberán, dentro del plazo máximo de treinta (30) días contados a partir de la publicación del presente Acuerdo en el Registro Oficial, entregar a la Contraloría General del Estado una copia auténtica de aquellas y de sus anexos…”.
  • Mediante Acuerdo 008-CG-2020, de 25 de marzo de 2020, se expide el Reglamento para la Recepción de Documentos a través de la página web institucional de la Contraloría General del Estado y para la Gestión Interna de trámites durante la Emergencia Sanitaria Nacional.
  • Mediante Acuerdo 009-CG-2020 de fecha 25 de marzo de 2020, se expide la “Reforma al Reglamento General Sustitutivo para la Administración, utilización, Manejo y Control de los Bienes e Inventarios del Sector Público”; que fuese publicado mediante Acuerdo 0067-CG-2018 de 30 de noviembre de 2018, vigente desde su publicación en el Primer Suplemento del Registro Oficial 388 de 14 de diciembre de 2018.

La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 212, otorga al Organismo de Control  la faculta de “Expedir la normativa para el cumplimiento de sus funciones”. De forma congruente la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado en su artículo 31, numeral 22 señala que la Contraloría General del Estada tiene entre sus atribuciones “Dictar regulaciones de carácter general para la práctica de la auditoría gubernamental; la determinación de las responsabilidades de que trata esta Ley; el control de la administración de bienes del sector público; y, las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones”. Las Normas de Control Interno expedidas por la propia Contraloría General del Estado y que son de cumplimiento obligatorio de los entes públicos disponen “405-04 Documentación de respaldo y su archivo. La máxima autoridad, deberá implantar y aplicar políticas y procedimientos de archivo para la conservación y mantenimiento de archivos físicos y magnéticos, con base en las disposiciones técnicas y jurídicas vigentes…”; de forma concluyente el Código Orgánico Administrativo en su artículo 95 dispone “Art. 95.- Archivo. Las administraciones públicas organizarán y mantendrán archivos destinados a: 1. Conservar digitalizados, codificados y seguros los documentos originales o copias que las personas, voluntariamente o por mandato del ordenamiento jurídico, agreguen a dichos repositorios. …”.

El principio general, de seguridad jurídica, resulta de una fuente sustancial del derecho y de raigambre constitucional e incluso supraconstitucional por cuanto forma parte de los derechos fundamentales, razón por la cual no tienen el carácter de negociables y compele a que en este caso, la Contraloría General del Estado se someta a este; la suspensión de plazos en la ejecución de todas las acciones de control, procesos de predeterminación, determinación de responsabilidades y los recursos de revisión, que se ha dispuesto, resulta confusa cuando se emite una directriz por parte del mismo ente controlador que dispone “priorizar actividades” a sus funcionarios, toda vez que la actividad de la Contraloría gira en torno de la facultad fiscalizadora (Exámenes Especiales) y sancionadora (determinación de responsabilidades); es decir se podría concluir de forma contraria que los equipos de auditoría y los funcionarios encargados del análisis en la predeterminación, determinación y revisión, continúan realizando actividades inherentes a su cargo, a pesar de que se encuentran suspendidos los plazos;  además de haberse dispuesto mediante Acuerdo la entrega de información escaneada a través de la página web institucional. ¿Corresponde entonces la entrega de documentación de cargo o descargo en la ejecución de exámenes especiales y determinación de responsabilidades, por parte de entidades públicas o de particulares?

Así también, entra en vigencia un Reglamento que “dispone” a los rindentes la reposición de expedientes relacionados con los procedimientos de predeterminación; determinación y recurso de revisión; al respecto es importante tener claro que estos procesos se encuentra regulados por el Reglamento de Determinación de Responsabilidades emitido mediante Acuerdo 0050-CG-2018, suscrito el 31 de agosto de 2018 y vigente desde su publicación en el Primer Suplemento del Registro Oficial 323 de 10 de septiembre de 2018, de su texto se advierte   que los expedientes administrativos “…Su custodia y cuidado, según corresponda acorde a la etapa en la que se encuentre el procedimiento, será responsabilidad de los servidores encargados del trámite de predeterminación, determinación,  respectivamente. impugnación y defensa jurisdiccional de la institución respectivamente…”; además en el “Título IIPREDETERMINACIÓN Y DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDADES Capítulo I Predeterminación de Responsabilidades Art. 25 se señala que, “…cuyos resultados se incluirán en el informe respectivo en base al cual se elaborarán la síntesis y el memorando resumen, los mismos que se pondrán en conocimiento de la Dirección Nacional de Predeterminación de Responsabilidades…”; ¿El sujeto de control debería entonces, entregar la documentación (reposición) presentada como descargo en la ejecución de exámenes especiales?; por cuanto es esta información, la que forma parte del expediente administrativo que debe analizar la Dirección Nacional de Predeterminación de Responsabilidades; ¿El sujeto de control debe entregar (reposición) solamente, la documentación de descargo y sus alegaciones presentadas posterior a la notificación de la predeterminación?. Tomando en cuenta que la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado Artículo 53 numeral 3, dispone que la culpa debe probarse por parte de quien la alega.


Los sujetos al control y fiscalización, no son ajenos al derecho que tienen las personas de contar con reglas claras respecto del ejercicio del servicio público, por ende es necesario clarificar algunas interrogantes que surgen en el presente contexto normativo.

  1. ¿Tiene la facultad la Contraloría General del Estado, de normar y disponer a terceros la reposición de expedientes, que debieron estar digitalizados y resguardados por parte del ente público?
  2. ¿Cuál es el efecto legal o consecuencia jurídica del incumplimiento de dicha reposición por parte de un tercero?
  3. ¿Al disponer la Contraloría General del Estado la reposición de expedientes que contengan documentación generada antes de octubre de 2019, sin establecer una fecha precisa, contraviene lo dispuesto en los artículos 56 y 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría, que determina plazos para la actividad sancionatoria?
  4. ¿El derecho administrativo sancionar, contempla que la carga de la prueba corresponde a la administración pública, entonces es procedente que se pretenda atribuir esta responsabilidad a los auditados?
  5. Finalmente y mientras todas estas inquietudes se generan, se reforma el Reglamento General Sustitutivo para la Administración, utilización, Manejo y Control de los Bienes e Inventarios del Sector Público; que previene en medio de la Pandemia, normar la forma de proceder  de los entes públicos que en virtud de sus competencias administran y utilizan los bienes denominados “Bienes de Asistencia Humanitaria”, entendiéndose que se refiere a cualquier tipo de ayuda material y logística provista por razones humanitarias y los obliga a gestionar su entrega bajo los lineamientos y directrices que emita el ente rector del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos, atribuyéndole a este la facultad de informar a la Contraloría General del Estado si existiesen contravenciones a esta normativa; la reforma entra en vigencia desde su expedición esto es, el 25 de marzo de 2020, lo que  hace concluir que; los lineamientos deben ya, estar vigentes por parte del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos y los entes públicos deben conocerlos y aplicarlos de forma inmediata, con la finalidad de facilitar el control posterior.

Alejandra Vivanco Carrión

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